Коррупция – чума Центральной Азии

Международная антикризисная группа - некоммерческая, частная, международная организация, насчитывающая более 90 сотрудников на пяти континентах, опубликовала свой доклад, подготовленный ею для Европейского банка реконструкции и развития. Название доклада говорит само за себя: «Центральная Азия: последний шанс для перемен».

ИАЦ «Евразия» предлагает своим читателям для ознакомления перевод нескольких глав этого многостраничного документа. В частности – раздел о коррупции в высшем эшелоне власти. В нем особенно подробно освещается скандал с присвоением президентом Казахстана средств, полученных от продажи нефтяных месторождений западным компаниям (т.н. «Казахгейт»).

Представляет интерес также глава, посвященная несменяемости правящих элит во всех странах Центральной Азии и негативном влиянии этой «стабильности» на судьбы государств.

Международная антикризисная группа представляет свои отчеты должностным лицам в министерствах иностранных дел и международных организациях. Эти отчеты призваны помочь международному сообществу прогнозировать, понимать и действовать в целях предотвращения и сдерживания конфликтов.

Совет Международной антикризисной группы, в который входят видные политические деятели, дипломаты, бизнесмены и представители средств массовой информации, также способствует тому, чтобы отчеты и рекомендации Группы получили должное внимание от лиц, которые занимаются политическими вопросами во всем мире.

Бывший Президент Финляндии Марти Ахтисаари является председателем Совета МГПК; Гарет Эванс, бывший министр иностранных дел Австралии, в январе 2000 г. стал Президентом МПГК. Штаб-квартира МГПК находится в Брюсселе, еще три отделения располагаются в Вашингтоне, Нью-Йорке и Париже; пресс-офис находится в Лондоне. На данный момент организация осуществляет проекты в одиннадцати локальных офисах; а именно в Аммане, Белграде, Боготе, Исламабаде, Джакарте, Найроби, Оше, Приштине, Скопье и Фритауне; где аналитики изучают ситуацию 30 «горячих точек» на четырех континентах.

Методология составления отчетов основана на проведении исследований на местах. Группы политических аналитиков, находящиеся в тех странах, где существует опасность кризиса, собирают информацию из широкого диапазона источников, оценивают местные условия и производят регулярные аналитические отчеты, содержащие практические рекомендации, адресованные международным деятелям и организациям, ответственным за принятие ключевых решений.

Ниже приводится перевод некоторых глав отчета Международной антикризисной группы «Центральная Азия: последний шанс для перемен».

ВВЕДЕНИЕ

Ежегодная встреча Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР),открывающаяся 3 мая 2003 года, дает возможность для честной и беспристрастной оценки деятельности правительств Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана. Если эта возможность будет использована для продвижения вперед реформ более согласованным и слаженным образом, спорное решение провести эту встречу в Ташкенте окажется вполне оправданным. В противном случае, если выбор места проведения встречи будет воспринят как знак одобрения нынешней политики Узбекистана, существует серьезная опасность дальнейшего ухудшения как экономического климата, так и безопасности в Центральной Азии. Для проведения ежегодной встречи крупной международной финансовой организации, приверженной принципам демократии и открытой экономики, выбор Узбекистана представляется тем более сложным.

По данным Фонда "Наследие" и газеты Уолл Стрит Джорнал, с точки зрения экономической свободы, Узбекистан находится на 149 месте из 156 стран:положение хуже, чем в Бирме, хотя и несколько лучше, чем на Кубе. По шкале политических свобод и гражданских прав Дома Свободы страна названа "несвободной", набрав 6,5 из 7 баллов (Ирак при Саддаме Хусейне получил 7 баллов, как и Туркменистан). Вместо движения к демократии и открытой экономике, как произошло во многих странах Центральной Европы, в Центральной Азии стал формироваться иной тип политической и экономической системы, скорее напоминающий авторитарный феодализм, чем демократию, и экономика этих стран осталась в целом закрытой для свободной конкуренции и зачастую искаженной государственным вмешательством и коррупцией.

Реальность этих систем редко признается международным сообществом, которое слишком часто принимает высказывания правительств о демократизации и свободе за чистую монету. Проблема не только в отсутствии политической воли к проведению реформ, но во многих случаях в активных политических мерах, противодействующих реформе, скрывающихся за фасадом прозападной риторики для сохранения притока кредитов и грантов. Встреча ЕБРР должна стать платформой для более честной оценки деятельности правительств и предоставить международному сообществу возможность выработать более согласованный и слаженный подход в деле продвижения вперед процесса реформ.

Центральноазиатские государства могут казаться относительно стабильными на первый взгляд, но эта стабильность являет собой опасно хрупкий внешний лоск, за которым скрывается целый ряд нерешенных противоречий. На карту поставлено не только экономическое благополучие Центральной Азии, но ее политическая стабильность и возможность волнений в будущем, которые имели бы огромное воздействие на весь регион. Все государства региона сталкиваются с огромными трудностями:

Плохо работающая экономика, не способная повысить уровень жизни после распада СССР;

Большая экономическая зависимость от одного-двух экспортных товаров, что
увеличивает риск экономических потрясений, коррупции и гражданского конфликта;

Непредставительные политические структуры с ограниченными механизмами
передачи власти;

Неспособность наладить действующее региональное сотрудничество по ряду
ключевых вопросов, от охраны границ и безопасности до торговли и распределения водных ресурсов;

Неспособность противостоять росту экстремистских политических и религиозных
групп;

Организованная преступность, в особенности связанная с переправкой наркотиков из Афганистана;

Молодое и быстро растущее население, имеющее ограниченные перспективы
образования, трудоустройства и здравоохранения;

Сложная международная обстановка, когда крупные державы борются за установление своего влияния в регионе.

Настал хороший момент для того, чтобы по новому оценить проблемы и перспективы Центральной Азии. Именно такую возможность дает встреча ЕБРР. Однако следует реально взглянуть на истинные проблемы, стоящие перед пятью государствами и предложить практические решения, способные изменить положение. ЕБРР предложил для обсуждения на встрече ряд широких тем, касающихся:

Политической воли как необходимого элемента улучшения инвестиционного
климата;

Ответственности бизнеса и влияния иностранных инвестиций на обычных людей;

Препятствий торговле и региональному сотрудничеству;

Разногласий по поводу водных ресурсов между странами Центральной Азии;

Поддержки малого бизнеса как двигателя экономического роста.

В данном докладе представлен обзор этих проблем и предлагаются пути для того, чтобы требование перемен со стороны таких организаций, как ЕБРР могло превратиться в реальные реформы.

КОРРУПЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

На протяжении более десяти лет о борьбе с коррупцией много говориться в связи проблемами развития, и в мире накоплен ценный опыт и знания о том, какие способы работают, а какие нет.

Но в Центральной Азии международные организации почти не используют этот опыт. Как регион, Центральная Азия стоит на одном из последних мест в мире по большинству показателей государственного управления. По показателям коррупции, представленным организацией Transparency International, Узбекистан и Казахстан занимают соответственно 68-е и 88-е места из 102 стран,в которых оценивалась прозрачность управленческой практики. В каждой стране коррупция начинается на самом верху.

Кыргызстан сохраняет лидерство по абсолютным объемам коррупции, отчасти потому, что там просто можно больше украсть. Когда обнаружилось, что Президент Назарбаев положил в швейцарский банк на свое имя 1 миллиард долларов государственных средств, его, похоже, удивил масштаб критики, последовавшей за этим разоблачением. С его точки зрения, он не сделал ничего дурного; будучи "Отцом Нации", в его представлении не существовало разницы между государственными и президентскими финансами. Премьер-министр Имангали Таcмагамбетов защищал действия Назарбаева, говоря, что этот счет дважды помогал правительству отвратить финансовые кризисы. Подобное восприятие отсутствия различий между государственными и личными средствами присутствует во всей Центральной Азии.

Коррупция в высших эшелонах правительственных министерств и ведомств обеспечивает распространение подобных противозаконных действий по всей системе. Существует широко распространенная практика получения государственных постов не на основании заслуг, а благодаря связям, или же должность можно просто купить. Это происходит почти на всех уровнях: один киргизский милиционер в беседе с МГПК жаловался: "Я уехал в командировку на две недели, а когда вернулся, кто-то уже купил мое место за $3000".

Подобная практика оказывает вполне очевидное влияние на эффективность работы государственных органов. Губернатор или налоговый инспектор, заплативший большие деньги за свое назначение, должен как можно быстрее окупить свои вложения. Поскольку большинство чиновников назначается, а не избирается, их могут снять с должности так же быстро, как назначили. Поэтому для многих чиновников начинается нервная гонка со временем, чтобы вернуть заплаченные деньги прежде, чем их назначат на другую должность в результате очередной кадровой перетасовки. В Узбекистане в 1993-2002 годах средний срок пребывания в должности хокима (губернатора области) составлял менее трех лет.

Коррупция может сильно ослабить государственные структуры, и контроль над отдельными частями экономики или определенными территориями может перейти в руки криминальных групп или местных "авторитетов". Кыргызстан предпринимает огромные усилия, создавая структуры для привлечения инвестиций: Секретариат по иностранным инвестициям; Консультативный
Совет по иностранным инвестициям; и специальное универсальное бюро, где инвесторы теоретически могут решить все бюрократические проблемы в одном месте.

Однако реальность несколько иная. В отдаленном Араванском районе к югу от Оша хлопкоочистительная фабрика, успешно работающая под руководством российского инвестора, в декабре 2002 года была захвачена группой теневых бизнесменов из соседнего Узбекистана. Владелец фабрики был изгнан из города вооруженными головорезами, и все его призывы о помощи, обращенные сначала к губернатору области, а затем к правительству в Бишкеке, не помогли ему вернуть контроль над фабрикой. Когда правительство наконец распорядилось, чтобы милиция восстановила контроль над фабрикой от имени ее законного владельца, частная охрана заставила милиционеров отступить.

Эта неспособность государства противостоять неформальным структурам власти, включая мафиозные группы и могущественные деловые круги, служит громким предостережением для любой инвестиционной программы в Центральной Азии. Здесь попросту нет достаточно прочной гарантии, что компания может потребовать от государства и правоохранительных органов беспристрастной защиты ее интересов. Отчасти это может происходить по причине того, что криминальные группы и коррупция проникли в государственные структуры или ослабили их.

Такая тесная связь между государственными органами и криминальным миром наиболее заметна в Таджикистане, где граница между ними оказалась размыта за годы гражданской войны, но во всех государствах Центральной Азии существуют и приближенные к элитам полукриминальные элементы, нередко связанные с контрабандой наркотиков. Имеются надежные сообщения, что в Туркменистане Президент Ниязов лично обогащается за счет незаконной транспортировки наркотиков.

В Узбекистане полу-уголовная мафия достигла компромисса с государством, которое позволяет ей действовать почти беспрепятственно, а наркокартели завладели рычагами в органах безопасности во всех странах региона. Чтобы усилить приток инвестиций в Центральную Азию, борьба с коррупцией должна стать приоритетом номер один.

Однако правительственные программы борьбы с коррупцией носят скорее показной характер или нацелены только на политических оппонентов. Чтобы добраться до сути проблемы, необходимы политические перемены, большая открытость в управлении, более сильная пресса и более независимая судебная система. Большая готовность международного сообщества уделять внимание этой деликатной теме и следить за тем, чтобы их собственные компании и проекты не оказались втянутыми в эту же систему, также могла бы стать хорошим шагом вперед.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ЭЛИТЫ И ПЕРЕМЕНЫ

Многие ключевые проблемы политики, стоящие перед центральноазиатскими странами, связаны с политикой элиты. Руководители, пришедшие к власти в начале 1990-х, в основном вышли из элит, существовавших в советский период. В Казахстане, Узбекистане и Туркменистане бывшие первые секретари коммунистических партий быстро поменяли этикетки и на словах выступили как поборники независимости, демократии и рыночной экономики. За 12 лет независимости ни в одном из центральноазиатских государств не произошло реальной смены власти.

Президент Каримов находится у власти с 1989 года, а после сомнительного референдума в 2002 году к его президентскому сроку прибавились еще два года, и этот срок теперь истекает в 2007 году. Президент Кыргызстана Акаев правит с 1990 года, хотя он пообещал уйти со своего поста в 2005 году. В Туркменистане Президент Ниязов находится на вершине власти с 1985 года, и нет никаких признаков того, что он собирается отойти от дел в ближайшем будущем; в 1999 году он был провозглашен пожизненным президентом и пережил попытку покушения в ноябре 2002 года. Президент Таджикистана Рахмонов пришел к власти в 1992 году в разгар гражданской войны, но в июне он собирается провести референдум, который теоретически позволит ему править еще два семилетних срока после выборов, назначенных на 2006 год. И, наконец, в Казахстане Президент Назарбаев является лидером страны уже 14 лет и также не подает никаких признаков желания уступить место все более нетерпеливому молодому поколению. Время, когда эти лидеры пришли к власти, сильно отличалось от ситуации в 2003 году, и новые задачи требуют решения новым поколением руководителей.

Способность нынешнего руководства осуществить мирный переход власти к новым политическим лидерам и политический характер этого нового поколения будут главным фактором, определяющим то, как страны Центральной Азии будут решать задачи нового глобального порядка. Новое поколение политических лидеров готовится к переменам. В Центральной Азии существует огромный разрыв между поколениями . в их мировоззрении, их образовании и их понимании политических и экономических реалий. Было бы ошибочно полагать, что новое поколение руководителей непременно будет более прозападным или инстинктивно воспримет западные идеи политической демократии или рыночной экономики.

В действительности разочарование Западом широко распространилось среди молодого поколения жителей Центральной Азии, в немалой степени по той причине, что огромные инвестиции западных институтов столь мало повлияли на их жизнь. Отсутствие работающих механизмов политической преемственности в странах Центральной Азии создает для инвесторов неопределенность в долгосрочной перспективе. Отсутствуют гарантии того, что новые руководители будут соблюдать прежние контрактные обязательства, а в ряде случаев существует большая вероятность того, что переход власти будет сопровождаться дестабилизацией и даже насилием.

Проведение таких перемен и поддержка новых реформаторски настроенных элит станет одной из главных задач на ближайшие годы. Мирные переходы власти будет легче осуществлять, если увеличить возможности для более широкого политического участия, и как можно раньше. Открытие политических систем также постепенно сломало бы экономическое засилье малочисленных элит.
Брюссель, 10 июня 2003 г.

eurasia.org.ru
10 Jun 2003